As cifras de sancións propostas polo Ministerio do Interior a quen incumpre a normativa do Estado de Alarma aproxímanse ao triplo das cifras de contaxiados totais do coronavirus. Pois ben, do mesmo xeito que do conxunto dos contaxiados a inmensa maioría se recupera, é posíbel que a inmensa maioría das sancións perdan forza se a Administración toma a serio o Estado de Dereito (por aquilo de que ‘rectificar é de xustos’) ou se os Tribunais as invalidan (por non baixaren a garda do Estado de Dereito nin cando hai estados excepcionais).

 

 

 

De feito, mesmo suxerín algunhas medidas que a prudencia dita á Administración para afrontar as copiosas sancións que se aveciñan no Estado de Alarma.

A cuestión máis debatida consiste en se os incumprimentos das normas de conduta que prevé o propio Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo (RDEA) nos seus arts. 7, 10 e 11, ou contemplan as Ordes Ministeriais ditadas na súa aplicación, deben ser sancionadas aplicando a Lei orgánica 4/2015, de 30 de marzo, de protección da seguranza cidadá (LOPSC).

O Catedrático de Dereito administrativo da Universidade Complutense, Tomás Cano Campos, ofrece respostas razoadas (non por acaso é recoñecido especialista de referencia no dereito sancionador) en senllos artigos publicados e accesibeis, con ilustrativo título, (I) Estado de alarma, sancións administrativas e desobediencia á autoridade e (II) Pode o Decreto de Alarma establecer o seu propio réxime sancionador?

Vexamos e comentemos.

Primeiro, o autor constata o que cala e o que di o Real Decreto 463/2020 (RDEA):

O RDEA non inclúe réxime sancionador propio. O seu art. 20 limítase a lembrar que: «O incumprimento ou a resistencia ás ordes das autoridades competentes no estado de alarma será sancionado conforme ás leis, nos termos establecidos no artigo dez da Lei Orgánica 4/1981, de 1 de xuño».

O autor lembra que dado o valor atribuído polo Tribunal Constitucional (STC 83/2016) ao Real Decreto que declara o Estado de Alarma como «decisión ou disposición con rango ou valor de lei» contaba con habilitación suficiente para establecer un réxime autónomo de infraccións e sancións, ocasión desaproveitada nesta ocasión.

A continuación examina os posibeis amparos normativos con que conta o Estado para castigar quen non cumpra coas obrigacións derivadas do Estado de Alarma:

I. Primeiro, están os títulos punitivos pacíficos, administrativo e penal, que non levantan controversia:

O art. 95.2 do Estatuto Básico do Empregado Público (Real Decreto lexislativo 5/2015, de 20 de outubro), que tipifica como falta disciplinar moi grave «a desobediencia aberta ás ordes ou instrucións dun superior»; e, en función da circunstancia de cada caso, o art. 556.1 do Código Penal, que tipifica como delito a resistencia ou desobediencia grave á autoridade ou aos seus axentes no exercicio das súas funcións.»

Trátase de normas que amparan a sanción ao empregado público desobediente (ex. policía que desobedece ordes do seu superior), ou a desobediencia gravísima con resonancia penal (p. ex. cidadán que desatende, con contumacia e resistencia, que espernea e forcexea para evitar cumprir a orde).

Contodo, debemos abordar o caso máis habitual, o da desobediencia non grave, ou o mero incumprimento da normativa.

II. Segundo, o art. 10 da Lei Orgánica 4/1981, dos Estados de Alarma, Excepción e Sitio,que dispón: «O incumprimento ou a resistencia ás ordes da Autoridade competente no estado de alarma será sancionado conforme ao disposto nas leis» e o art.20 do RDEA que con fiel paralelismo dispón: «O incumprimento ou a resistencia ás ordes das autoridades competentes no estado de alarma será sancionado conforme ás leis, nos termos establecidos no artigo dez da Lei Orgánica 4/1981, de 1 de xuño».

A lei que se ocupa dese «incumprimento ou resistencia ás ordes» é a Lei Orgánica 4/2015, de 30 de marzo, de Protección da Seguranza Cidadá, cuxo art.36.6 tipifica como infracción grave ‘a desobediencia ou a resistencia á autoridade’,

Ese é o título específico propio do actual Estado de Alarma, e ao examinar os supostos para activar esta potestade sancionadora, o autor fai notar:

Mais os mesmos reférense unicamente ás ordes da autoridade, e non ao incumprimento xenérico das normas de conduta, e por iso descarta o seu uso para sancionar o mero incumprimento do mandatado ou prohibido.

Portanto, ambos os títulos normativos, Lei Orgánica de Estados excepcionais, e o vixente Real Decreto do Estado de Alarma, prestan cobertura para sancionar o incumprimento de ordes de autoridade específicas. Nin máis nin menos (Por exemplo, a autoridade que ordena expresamente que alguén retorne o camiño tomado, e a propósito da orde, este desobece). Neste sentido pronúnciase con prudencia a propia avogacía do Estado no seu recente relatorio, aínda que o Ministerio do Interior postula nas súas Comunicacións internas a aplicación extensiva e considera que alí onde hai incumprimento da norma, debe sancionarse como «desobediencia».

III. Terceiro, a nai de todos os problemas, consiste en identificar o título para sancionar o mero incumprimento dos mandatos ou prohibicións xenéricos plasmados no R.D. de estado de alarma, os Decretos-leis ou ordes (ou sexa, ‘incumprimentos de normas’). Nótese que neste campo, segundo parece, a inmensa maioría das denuncias limítanse a constatar o incumprimento das previsións do estado de alarma, e cursar a denuncia, sen brindar previamente a orde expresa para que se acomoden ao debido («aquí te apaño, aquí te mato»).

Neste punto, o autor rexeita a cobertura do art.36.6 LOPSC, que tipifica como infracción grave «a desobediencia ou a resistencia á autoridade», e arremete con principios constitucionais:

Cabe o incumprimento destas normas de conduta no tipo do art. 36.6 LOPSC? En absoluto. Se subsumísemos calquera incumprimento dos mandatos e prohibicións ditados durante o estado de alarma nese precepto da LOPSC cometeriamos, como mínimo, tres erros: cualificariamos de acto o que é unha norma, fariamos unha interpretación extensiva dunha norma punitiva e estariamos a mutar o ben xurídico que tratan de protexer as normas de mandato e prohibición aprobadas durante a alarma.

Continua precisando o inadecuado de aplicar a Lei Orgánica de Protección de Seguranza Cidadá para os incumprimentos xenéricos das normas pois «sempre se considerou que a desobediencia ou resistencia á que alude este precepto require o rexeitamento ou a desatención a un mandato concreto da autoridade ou os seus axentes, non o simples incumprimento ou transgresión dunha disposición abstracta e xeral.»

O autor alerta da gravidade de pretender forzar o tipo infractor para onde a doutrina nin a xurisprudencia xamais o estenderon:

Por esta mesma razón, incórrese, en segundo lugar, nunha interpretación extensiva in peius (prohibida polo art. 25.1 CE) do tipo infractor previsto no art. 36.6 LOPSC, ao incluír nel comportamentos que realmente non prevé, pois ese precepto refírese á desobediencia ou resistencia ás ordes da autoridade ou os seus axentes, non ao incumprimento ou vulneración das normas de conduta previstas en disposicións de carácter xeral.

E conclúe:

Coa interpretación que finalmente impuxo o Ministerio do Interior, en contra do criterio máis acertado da Avogacía Xeral do Estado, calquera incumprimento ás normas xerais de conduta constituiría, sen máis, un ilícito de desobediencia ou resistencia á autoridade ou os seus axentes e, portanto, chegaría con prever ese único tipo de ilícito para considerar que calquera tipo de incumprimento dunha norma de conduta é infracción, esa concreta infracción.

Chegados a este punto, se non presta amparo o art. 36.6 LOPSC para sancionar os incumprimentos dos mandatos e prohibicións xerais, que norma o presta?. O catedrático Tomás Cano explícanolo:

Primeiro, identifica o ben xurídico protexido:

As propias Ordes ministeriais que se están ditando case a diario con mandatos e prohibicións dirixidos a toda a cidadanía subliñan, unha e outra vez, que, do mesmo xeito que o RDEA en virtude do cal se ditan, o que con elas se pretende adoptar é «unha serie de medidas dirixidas a protexer a saúde dos cidadáns, conter a progresión da doenza e reforzar o sistema de saúde pública».

Despois identifica a norma infractora:

Na miña opinión, tales incumprimentos, de caber nalgún tipo, caberían, sen dúbida moito mellor que na LOPSC, no art. 57.2 Lei 33/2011, de 4 de outubro, Xeneral de Saúde Pública, que cualifica como infracción leve o «incumprimento da normativa sanitaria vixente», e que contempla como máximo multas de até 3000 euros.

No seu parecer pois, o art. 57.2 da Lei Xeral de Saúde Pública sería o título competencial e habilitante para sancionar axustado aos incumprimentos das normas.

Conclúe o profesor cunhas palabras demolidoras:

Nun Estado de Dereito, os cidadáns non só han de saber por que son sancionados, senón, tamén, en que consiste cada concreto castigo ou sanción. E, agora mesmo, insisto, parece que non o sabe nin a propia Administración.

Este escenario maxistralmente trazado por tan ilustre profesor, lévame a deixar catro preguntas no aire, cuxa resposta curiosamente está no vento: no vento xurisdiccional que procederá dos procesos contencioso-administrativos frente ás sancións impostas pola Administración do Estado ao abrigo do art.36.6 LOPSC por vulneracións diferentes da expresa desobediencia a unha previa e específica orde da autoridade:

1.- Se o título lexítimo é o art. 57.2 da Lei Xeral de Saúde Pública, conservaría a competencia para sancionar a Administración do Estado ou o serán as Administracións autonómicas con competencias exclusivas na materia, alén das bases estatais?

2.- Caso se apreciar ilegalidade no título normativo ou infractor aplicado por aducir o art. 36.6 LOPSC en lugar do art. 36.6 LGG Saúde pública, podería a sentenza xudicial reconstruír o tipo infractor e desestimar o recurso?

3.- Caso ser anulada xudicialmente a sanción podería a Administración sancionar outra vez se o prazo de prescrición non foi esgotado?

4.- En que situación fica quen se viu sutilmente ‘coaccionado’ a pagar unha sanción, por unha rebaixa e para evitar litixios, e posteriormente comproban que se producen anulacións de infraccións similares?

Non debo responder a esas preguntas, pois creo que é tempo de que fale a academia e a avogacía, aínda que intúo que calquera administrativista con sentido común terá a resposta que procede nun Estado de Dereito que mereza tal nome.

JR Chaves

delaJusticia.com